Конструктивный
и беспристрастный анализ, подкрепленный соответствующими рекомендациями, всегда
интересен и может оказаться полезным в любой сфере деятельности
государственного управления. Дипломатия не составляет исключение, и отрадно,
что в нашей стране успешно формируется когорта независимых аналитиков,
отслеживающая нюансы в перипетиях современных международных отношений. Различного рода материалы, систематически публикующиеся фондом «Нораванк», – свидетельство этому, и статья Михаила Агаджаняна «Дипломатическая работа Армении в Генеральной
Ассамблее ООН: чтобы «мягкая сила» не переросла в принудительную» является
примером такой публикации. Позволю себе представить некоторые
соображения относительно работы Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных
Наций (ГА ООН) и вызовов, с которыми сталкивается сегодня армянская дип.миссия в этой уникальной организации.
Роль
и место ГА ООН в решении современных проблем
человечества – предмет особого внимания членов ООН и повод для достаточно
острых дебатов. У многих членов организации имеется серьезная озабоченность по
поводу неадекватной роли ГА и эффективности реализации
принятых ею резолюций. Не случайно, что «оживление» (revitalization)
ГА стало одной из центральных задач общей реформы организации и обсуждается уже
более 10 лет. Беспристрастный анализ свидетельствует, что сложившаяся ситуация
имеет, по моему мнению, две объективные предпосылки. Первая носит юридический
характер и заключается в том, что все решения ГА имеют
всего лишь рекомендательный характер и, как следствие, необязательны для
исполнения странами-членами организации. Вторая предпосылка имеет политический
характер. Как известно, ГА стремится к принятию консесуальных решений, что, по мнению авторов и спонсоров
резолюций, должно увеличить шансы добровольной реализации принятых документов
странами. Однако конфликт интересов стран-членов ООН относительно предмета
обсуждения, с одной стороны, и стремление если не к консенсусу то, по крайней
мере, к обеспечению возможно более широкой политической поддержки документа – с
другой стороны, выхолащивают всю суть резолюции. Именно поэтому принятые после
долгих обсуждений и согласований декларации носят порою исключительно
декларативный характер. Но к этому в организации подходят с пониманием – такова
цена обеспечения общего политического знаменателя для 192 стран-членов ООН.
Автор
статьи часто употребляет термин «мягкой силы» ГА, в связи
с чем позволю себе сказать несколько слов. Этот термин в 1990г. ввел в
обращение профессор Гарвардского университета Джозеф Най
и с тех пор он стал часто употребляться аналитиками и практиками международных
отношений. Автор термина под «мягкой силой» подразумевает способность получать
предмет вожделения скорее посредством убеждения и
вовлечения нежели принуждения.
Говоря
об ООН, надо иметь в виду, что основная уставная функция организации
заключается в обеспечении мира и безопасности во всем мире. Устав организации
определяет роль Генеральной Ассамблеи в решении этой извечной проблемы
человечества. При этом отсутствие в Уставе ООН механизмов принуждения для
выполнения решений ГА не оставляет последней другого
выбора, кроме как применения именно «мягкой силы». Автор статьи говорит о
возможности «трансформации силы из мягкой в достаточно твердую
и даже жесткую». Не исключая вероятность подобного развития сценария в практике
международных отношений в целом, позволю усомниться в возможности аналогичного
процесса в самой ГА, ибо такое развитие событий может
иметь место не в силу «возрастающей роли мягкой силы ГА», а исключительно в
результате развития процессов, которые создают реальную угрозу миру и
безопасности. При таких обстоятельствах органом соответствующих обсуждений и
принятия решений, согласно уставу ООН, становится Совет Безопасности (СБ) ООН. Таким образом, возможность принятия обязательных
для реализации решений, т.е. применения «твердой и даже жесткой силы»,
определяется не веяниями и настроениями в ГА, а
степенью угрозы миру и безопасности в конкретном регионе.
Как
свидетельство «возрастающей роли мягкой силы ГА» автор
приводит пример октябрьской резолюции ГА, представленной правительством Сербии.
Позволю внести ясность: обсуждение этого вопроса и принятие соответствующего
решения являлось всего лишь требованием международных норм, но никак не
следствием возрастания роли ГА ООН. Как известно, для
получения консультативного заключения относительно правомочности одностороннего
провозглашения независимости Косово требовалось заключение ГА
ООН. (Согласно Статуту Международного Суда СБ ООН
также имеет аналогичные полномочия, но обсуждение вопроса в ГА позволило Сербии
избежать такого развития событий, при котором одна или несколько стран –
постоянных членов СБ ООН могла бы наложить вето на сербскую инициативу. Могу
заверить, что именно такой была позиция некоторых стран – постоянных членов СБ ООН.)
Несколько
неточен также вывод автора о «растущей мягкой силе Ассамблеи», сделанный им на
основе итогов голосования по выборам Турции в качестве непостоянного члена СБ.
Опять таки, согласно Уставу ООН, выборы любого члена в СБ
ООН были и остаются прерогативой ГА . Кроме того, автор упоминает работу Турции
с «теми странами ООН, которые… формируют необходимое большинство голосов».
Признаться, мне не совсем понятно, что под этим конкретно подразумевается, но
могу сказать, что в пользу Турции сыграли весьма объективные факторы, наличие
которых не оставляло сомнений у большинства стран в итогах голосования задолго
до самих выборов.
Автор
вполне уместно отмечает важность развития процессов в ГА
в контексте задач армянской дипломатии. Значение последних диктуется тем, что
помимо общих вопросов повестки дня ГА, представляющих
интерес для всех стран, у армянской делегации есть три пункта повестки ГА,
непосредственно затрагивающих интересы нашей страны. Таковыми вопросами
являются: «Сотрудничество ООН с международными организациями», «Затянувшиеся
конфликты на территории ГУАМ» и «Ситуация на оккупированных территориях
Азербайджана». Читатель более знаком с двумя последними вопросами, в то время
как проблема Карабахского конфликта с 1994г. стала предметом обсуждения ГА именно в связи с первым вопросом. Этот форум периодически
обсуждает сотрудничество ООН с другими международными организациями, включая
Организацию по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). При этом в
резолюции отмечается ведущая роль ОБСЕ в решении НК конфликта. Согласно
практике, текст резолюции на основе консенсуса принимается министерским
совещанием ОБСЕ, после чего данное решение в качестве проекта передается на
рассмотрение ГА ООН. В процессе обсуждения в ГА азербайджанская делегация традиционно вносит в текст
принятого документа поправку следующего содержания: после слов «конфликт по
Нагорному Карабаху» добавляются слова «региона Азербайджана». Тем самым,
Азербайджан, используя процедуральные лазейки,
посредством ни к чему не обязывающего документа ГА
ООН, пытается влиять на исход решения главного предмета переговоров, а именно
статуса НКР. Должен признаться, что с самого начала Азербайджан преуспевал в
своих попытках проталкивания этой поправки. Однако примечательна динамика
самого процесса: если в 1994г. поправку поддержали 107 стран ООН, то во время
последнего обсуждения в 2002г. ее поддержали лишь 37
стран. При этом абсолютное большинство сторонников Азербайджана составляли его
партнеры по ОИК и ГУАМ.
Второй
вопрос повестки дня, имеющий отношение к проблеме Арцаха
был инициирован странами-членами организации ГУАМ, хотя им не сразу удалось
протолкнуть его в повестку дня. Однако до сих пор, в силу сегодняшних
политических раскладов, этот вопрос повестки дня ГА не
получил дальнейшего развития.
Безусловно,
наиболее актуальным для нас является вопрос повестки дня с громким названием
«Ситуация на оккупированных территориях Азербайджана», внесенная Азербайджаном
в 2004г. Как известно, в 2005г. благодаря, в первую очередь, усилиям сопредседателей МГ ОБСЕ, удалось
деполитизировать представленный азербайджанцами документ, полностью изменив его
содержание. Второе обсуждение представленного проекта имело место в начале
прошлого года в принципиально иных политических условиях. Не секрет, что
одностороннее провозглашение независимости Косово и последующее признание его
независимости со стороны ведущих стран западной демократии насторожило
международное сообщество и, в частности, те страны ООН, которые сталкиваются с
проблемами сепаратизма или реализации права народов на самоопределение. К последним, как известно, относится Азербайджан.
Воспользовавшись создавшейся конъюнктурой, Азербайджан представил проект
резолюции, абсурдность которого вынудила даже сопредседателей МГ ОБСЕ наряду с
некоторыми другими странами, проголосовать против ее принятия. Хотя автор
статьи и призывает не «зацикливаться и оправдываться»
тем, что 32 из 57 стран ОИК поддержали Азербайджан, но другого объяснения
успеха азербайджанских инициатив в ООН не имеется. Помимо стран ОИК,
азербайджанцев поддержали все страны ГУАМ, а также Сербия, «обжегшаяся» в
процессе самоопределения Косово. Две другие страны, а именно Камбоджа и
Колумбия, поддержали азербайджанский проект ввиду приоритетности для них
принципа территориальной целостности по отношению к праву народов на
самоопределение. Как известно, именно в эти дни из-за территориальных споров
обострились отношения этих стран с их соседями – Taиландом и Эквадором соответственно. Ни в коем случае
не довольствуясь результатами голосования, могу сказать, что общими усилиями
армянской дипломатии политическая значимость принятого документа была
существенно скомпрометирована.
Автор
статьи в своем анализе упоминает о странах, которые якобы «традиционно и, в
большинстве случаев, конструктивно относятся к армянским интересам в целом и к
карабахской проблематике в частности (например, Лига арабских стран)». Не
вдаваясь в подробный анализ истории голосования указанных стран, могу сказать,
что страны-члены Лиги арабских стран, за исключением малочисленной группы,
традиционно поддерживают Азербайджан в его начинаниях в ООН, и я сомневаюсь,
что индивидуальная работа с этими странами посредством «растворения», как
призывает автор, может способствовать пересмотру их позиции. С сожалением
должен отметить, что даже некоторые государства-члены Организации Договора
Коллективной Безопасности (ОДКБ) при голосовании вопросов, касающихся
карабахской проблематики, свои двусторонние интересы, включая конфессиональные,
ставят выше блоковых. Различные процессы мирового развития в последнее
десятилетие существенно способствовали консолидации мусульманской солидарности.
Попытки институционализации конфессионально-политической
организации ОИК проявились даже в контексте обсуждений
реформы Совета Безопасности. В частности, во время последних дебатов, прошедших
несколько дней назад, одна из стран ОИК не много не мало
предложила выделить одно постоянное место Совета Безопасности стране-члену ОИК.
Говоря
о работе с «субфорами в ГА ООН»,
автор призывает к переводу «отношений Армении с этими странами на рельсы
конкретных взаимовыгодных вопросов политического и экономического характера».
Безусловно, с этим нельзя не согласиться. Но, как мне кажется, это не звучало
бы трюизмом, если бы в качестве примера автор предложил
хотя бы 2-3 конкретные и реализуемые идеи для построения такого рода отношений
с подразумеваемыми странами.
Без
сомнения автор прав, утверждая, что группы по интересам играют весьма важную
роль в принятии решений ГА. Деятельность «расширенной
Европы» в ООН является весьма убедительным примером. Однако и здесь все не так
просто, как это может выглядеть со стороны. Единство позиций членов Евросоюза
обеспечивается при обсуждении вопросов, касающихся прав человека. При этом армянская
делегация традиционно сверяет свои позиции с «европейцами» и практически в 90%
наши позиции совпадают. Исключение составляют так называемые страновые резолюции, касающиеся прав человека в отдельных
странах. В этих случаях мы руководствуемся интересами наших двусторонних
отношений с, например, Исламской Республикой Иран или Республикой Беларусь. В
перечисленных примерах преобладают, как правило, не многосторонние, а
двусторонние интересы. Такие прецеденты являются примером того как двусторонние
интересы могут подорвать многосторонние инициативы. Таким образом, говоря о
потенциале «расширенной Европы», нужно иметь в виду, что реализация принципа
единой внешней политики странами-членами ЕС в рамках ООН удается не всегда. В
частности, во время обсуждений вопросов вне сферы прав человека каждая
страна-член Евросоюза руководствуется своими собственными интересами. Признание
независимости Косово и последующие голосования по этому вопросу в ГА – яркое свидетельство тому.
Рекомендации
экспертов по улучшению нашей работы в ООН интересны и могут быть полезными. К
сожалению, декларативность и расплывчатость представленных автором советов не
дает мне возможности судить об их практической ценности. Вопросы, с которыми мы
сталкиваемся в ходе нашей деятельности в ООН, носят многофакторный характер, и,
как следствие, их решения намного сложнее, чем порою могут казаться при
поверхностном рассмотрении. Вкратце лишь могу сказать, что принципы глобального
идеализма постепенно уходят в прошлое. Развивающиеся страны, коими являются большинство членов ООН, институционализированные
в G77 плюс Китай и Движение Неприсоединения, сегодня руководствуются
конкретными интересами, и в первую очередь экономического характера. Самая
добрая расположенность стран может легко перейти в безразличие, если
двусторонние отношения не подкрепляются взаимовыгодными политическими и
экономическими проектами. В контексте развития потенциала политического
сотрудничества можно отметить перспективу дальнейшего углубления процесса евроинтеграции. В частности, успешная реализация программы
«Восточное партнерство» позволит прибегнуть к механизмам блоковой защиты,
которые имеются в политическом инструментарии стран либеральной демократии. С
другой стороны, курс правительства Армении на дальнейшую интеграцию отечественной
экономики в глобальную экономику открывает реальные предпосылки для реализации
взаимовыгодных международных проектов. Создание новых интересов и
материализация существующих отношений является самой надежной базой успешного
сотрудничества в рамках международных организации, в том числе ООН.
Армен Мартиросян,
НОФ «Нораванк»
|
